Ordnungspolitische Konzepte zur Förderung des Mittelstandes

1. Einleitung

Die freie Entfaltung und das eigenverantwortliche Handeln von Unternehmen sind konstitutive Elemente der Wirtschaftsordnung in Deutschland. Ohne eine ausreichende Zahl wirtschaftlich selbständiger Unternehmen, die den Wettbewerb immer wieder von neuem beleben, wäre unsere Wirtschaftsordnung bedroht.

Deshalb besteht weitgehend Konsens, dass der Staat über das Setzen geeigneter Rahmenbedingungen hinaus gestaltend wirken und eine unternehmensgrößenbezogene Strukturpolitik betreiben muss.

2. Der Mittelstandsbegriff

Angesichts der Heterogenität kleiner und mittlerer Unternehmen kann es nicht überraschen, dass eine allgemein anerkannte Definition des Begriffs ?Mittelstand? nicht existiert. In der wirtschafts- und insbesondere der mittelstandspolitischen Diskussion in Deutschland hat sich jedoch im Laufe der Zeit ein Minimalkonsens herausgebildet. Hiernach werden alle Unternehmen mit bis zu 500 Mitarbeitern und die Freiberufler zum Mittelstand gerechnet. (In den weiteren Ausführungen werden (wirtschaftlicher) Mittelstand und kleine und mittlere Unternehmen (KMU

) synonym verwendet). Freilich gibt es eine Vielzahl von Mittelstandsdefinitionen, die auch die Höhe des Jahresumsatzes berücksichtigen. Sie werden in Deutschland v. a. bei der Förderung gebraucht, um die antragsberechtigten Unternehmen zu kennzeichnen.

Die EU verwendet bei ihrer Beihilfekontrolle und in eigenen Förderprogrammen eine engere Definition des Begriffs ?Kleine und mittlere Unternehmen?. Als mittelständische Unternehmen gelten nur solche, die weniger als 250 Beschäftigte haben und deren Jahresumsatz weniger als 40 Mio. ECU oder deren Bilanzsumme weniger als 27 Mio. ECU beträgt. Außerdem soll sich das Unternehmen nicht zu 25 % oder mehr des Kapitals im Besitz eines oder mehrerer Unternehmen befinden, die diese Kriterien nicht erfüllen.

Neben diesen quantitativen Aspekten gibt es aber auch noch eine Reihe von qualitativen Merkmalen, durch die sich zumindest ein Teil der mittelständischen Unternehmen auszeichnet. Hier sind v. a. die wirtschaftliche Einheit von Unternehmer und Unternehmen sowie die Konzernunabhängigkeit (der Eigentümer eines Unternehmens ist gleichzeitig auch mit der Geschäftsleitung betraut und trifft alle unternehmensrelevanten Entscheidungen) zu nennen.

3. Begründungen für Mittelstandspolitik und die damit verfolgten Zielsetzungen

In einer Marktwirtschaft steuert der Wettbewerb die Entscheidungen der Wirtschaftssubjekte. Auch die Zahl der Unternehmen und deren Größenstruktur sind letztlich das Ergebnis marktwirtschaftlicher Ausleseprozesse.

Ein Eingreifen des Staates bedarf daher einer besonderen Begründung. I. d. R. werden zwei Begründungen für Mittelstandspolitik angeführt: Zum einen wettbewerbstheoretische Gründe und zum anderen positive externe Effekte.

3.1 Wettbewerbstheoretische Gründe

Völlige Wettbewerbsfreiheit kann zu hoher Unternehmenskonzentration (gerade auch unterhalb der Aufgreiftatbestände der Wettbewerbsgesetzgebung) und in Folge davon zu einem Mangel an Wettbewerb führen. Hohe Wettbewerbsintensität lässt sich nur dann dauerhaft erhalten, wenn eine Vielzahl von leistungsfähigen kleinen und mittleren Unternehmen den Wettbewerb ?von unten? stetig aufs Neue belebt. Eine Politik, die mit Hilfe marktkonformer Instrumente dafür sorgt, dass leistungsfähige kleine und mittlere Unternehmen in ausreichendem Maße nachwachsen, trägt somit entscheidend zur Sicherung eines funktionsfähigen Wettbewerbs (i. S. von Kantzenbach) bei.

So verstandene Mittelstandspolitik ist demnach der Wettbewerbs- und Ordnungspolitik zuzuordnen.

3.2 Externe positive Effekte

Der zweite Ansatz zur Begründung von Mittelstandspolitik beruht auf der Annahme, kleine und mittlere Unternehmen generierten positive externe Effekte. Dieser Ansatz hat seit Mitte der achtziger Jahre verstärkt an Bedeutung gewonnen.

In verschiedenen empirischen Untersuchungen wurde ein hohes InnovationsPotenzial bei mittelständischen Unternehmen festgestellt. Gleichzeitig konstatierten die Analysen, dass es vielen kleinen und mittleren Unternehmen nicht gelingt, dieses Potenzial auch voll auszuschöpfen. Oftmals würden Innovationsvorhaben an Finanzierungsproblemen scheitern.

Besteht nun aus gesellschaftlicher und wirtschaftspolitischer Sicht ein Interesse an möglichst vielen Innovationen, so kann dies als Begründung für eine besondere Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen herangezogen werden.

Auch unter Beschäftigungsaspekten wird davon ausgegangen, dass von kleinen und mittleren Unternehme positive externe Effekte ausgehen. Verschiedene Analysen zeigen, dass kleine und mittlere Unternehmen, wenn sie investieren sowie Existenzgründer einen hohen Anteil an der Schaffung neuer Arbeitsplätze haben.

Dieser positive Beitrag kleiner und mittlerer Unternehmen zur Beschäftigungsentwicklung wird ebenfalls zur Legitimierung der Mittelstandspolitik herangezogen.

3.3 Ziel der Mittelstandspolitik

Oberziel der Wirtschaftspolitik sollte die Herausbildung und Weiterentwicklung flexibler und leistungsfähiger Unternehmensstrukturen sein. Eine ausgewogene Mischung zwischen kleinen, mittleren und großen Unternehmen stellt die entscheidende Grundlage für Wettbewerbskraft, Beschäftigung und Wachstum in einer Volkswirtschaft dar. Ziel der Mittelstandspolitik ist es, die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der mittelständischen Unternehmen zu erhalten und weiter zu stärken.

Politik für den Mittelstand sollte dabei nicht als Sonderpolitik zugunsten einer bestimmten Gruppe von Unternehmen verstanden werden. Es kann auch nicht darum gehen, kleine und mittlere Unternehmen vor den Marktkräften zu schützen.

In Deutschland zielt Mittelstandspolitik deshalb zunächst darauf ab, nicht leistungswirtschaftlich bedingte Nachteile kleiner und mittlerer Unternehmen auszugleichen.

Als besondere strukturelle Wettbewerbsnachteile kleiner und mittlerer Unternehmen gegenüber Großunternehmen werden insbesondere angesehen:

? Nachteile beim Zugang zu Finanzierungen von Investitionen: a) Ein direkter Zugang zum Kapitalmarkt ist i. d. R. für mittelständische Unternehmen nicht möglich. b) Ihnen fehlt es meist an Verhandlungsstärke gegenüber Kreditinstituten. c) Zudem mangelt es ihnen oftmals an internen Risikoausgleichsmöglichkeiten, so dass ihr Unternehmensrisiko höher ist, was sich wiederum in den ihnen gewährten Kreditkonditionen niederschlägt. Diese Finanzierungsprobleme stellen für kleine und mittlere Unternehmen oftmals ein nur schwer zu überwindendes Investitionshemmnis dar. Wachstumsinvestitionen (sog. ?Sprunginvestitionen? [dieses Phänomen wurde 1972 erstmals von der Kreditanstalt für Wiederaufbau in ihrem Jahresbericht beschrieben]) und insbesondere risikoreiche Investitionen in den Bereichen Produkt- und Prozessinnovationen können die Unternehmen vor große Probleme stellen. Aber auch die Gründung neuer Unternehmen stößt vielfach auf spezifische Finanzierungsschwierigkeiten.

? geringere Möglichkeiten einer systematischen Weiterbildung von Mitarbeitern;

? geringere Möglichkeiten bei der Beschaffung und Auswertung relevanter Information sowie bei der Nutzbarmachung moderner betriebswirtschaftlicher Organisations-, Planungs- und Controllingmethoden, und

? ein erschwerter Zugang zu Auslandsmärkten.

4. Die Ausgestaltung von Mittelstandspolitik

4.1 Rahmenbedingungen

Die beste Mittelstandspolitik besteht darin, Rahmenbedingungen so zu gestalten, dass unternehmerisches Handeln nicht behindert wird und kleine und mittlere Unternehmen nicht benachteiligt werden. Zu den Rahmenbedingungen gehören: Rechtssicherheit, stabile politische Strukturen, freier Wettbewerb, Privateigentum und private Haftung, eine effiziente, möglichst unbürokratische Verwaltung sowie ein funktionsfähiger Finanzsektor; aber auch stabile Preise, eine produktivitätsgerechte Lohnpolitik sowie eine einfache und leistungsfördernde Steuerpolitik. Kurzum: Zu einer guten Mittelstandspolitik gehört immer auch eine gute allgemeine Wirtschaftspolitik.

4.2 Spezifische Mittelstandspolitik

Neben einer guten allgemeinen Wirtschaftspolitik als Voraussetzung für das erfolgreiche Agieren kleiner und mittlerer Unternehmen gibt es eine ganze Reihe weiterer Möglichkeiten, die Leistungsfähigkeit des Mittelstandes zu fördern.

Bei der Konzeption und Umsetzung mittelstandspolitischer Fördermaßnahmen sollten folgende Grundsätze beachtet werden:

? Die im Rahmen der spezifischen Mittelstandspolitik eingesetzten Förderinstrumente sollten marktkonform gestaltet sein.

? Zudem sollte ihr Einsatz strikt nach dem Subsidiaritäts-Prinzip erfolgen.

? Der Subventionswert sollte möglichst gering sein.

In Deutschland konzentriert sich die spezifische Mittelstandspolitik v. a. auf folgende drei Bereiche:

1) Refinanzierung,

2) Beratung und Qualifizierung sowie

3) Absatzförderung.

Zu 1): Der größte Teil der mittelstandspolitischen Maßnahmen in Deutschland ist auf die Verbesserung und Ausweitung der Finanzierungsmöglichkeiten kleiner und mittlerer Unternehmen ausgerichtet. Im Fokus der Förderung stehen einerseits Existenzgründer und andererseits investierende bestehende Unternehmen, insbesondere solche, die Innovationen durchführen.

Dabei hält die Mittelstandspolitik verschiedene Förderinstrumente bereit: Die Unternehmen können Investitionszulagen/-zuschüsse in Anspruch nehmen, erhalten zinsgünstige Investitionsdarlehen, Garantien sowie Bürgschaften und werden bei der Akquisition von Beteiligungs- und Risikokapital unterstützt. Gerade die Finanzierung durch Beteiligungskapital hat in jüngster Zeit in Deutschland an Bedeutung gewonnen, nicht zuletzt auch aufgrund der Verbesserung der institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen sowie der Intensivierung der Förderpolitik. Diese Entwicklung zeigt, dass sich der deutsche Mittelstand unvoreingenommen zusätzlichen, neuen Finanzierungswegen öffnet. Die in Deutschland bewährte Fremdfinanzierungskultur erfährt damit eine wichtige Ergänzung.

Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass sich der Einsatz des Förderinstrumentariums auf die dynamischen Unternehmen konzentriert. Das sind die investierenden Unternehmen. Sie sorgen für mehr Wettbewerb, sie tragen Innovationen in die Produktion, sichern und schaffen Arbeitsplätze. Die in der Praxis eingesetzten Förderinstrumente sind insofern alle zieladäquat. Bezüglich der oben genannten Grundsätze bestehen zwischen ihnen jedoch Unterschiede:

So ist i. d. R. der Subventionswert bei der Vergabe von Darlehen am geringsten. Bei (in vielen Bereichen) vergleichbaren Wirkungen entstehen dem Fördergeber dadurch geringere Kosten. Selbstverständlich gibt es aber auch Förderzwecke, in dem ein hoher Subventionswert erforderlich ist und dementsprechend ein Zuschuss eingesetzt wird ? beispielsweise bei Ansiedlungsvorhaben.

Die verschiedenen Förderinstrumente unterscheiden sich aber auch im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit der Ordnungspolitik. Da in Deutschland bei der Vergabe von Förderkrediten ein sog. ?durchleitendes? Kreditinstitut (i. d. R. die ?Hausbank?) eingeschaltet wird, erfolgt eine marktkonforme Selektion förderwürdiger Vorhaben, die nicht die Funktionsmechanismen des Marktes beeinträchtigt. Da der Förderempfänger mit dem Darlehen Tilgungs- und Zinszahlungsverpflichtungen eingeht, wird sein Eigeninteresse an möglichst hohen Investitionsrückflüssen in besonderer Weise angesprochen. Es ist daher zu erwarten, dass das geförderte Unternehmen sich verstärkt um Erhalt und Funktionsfähigkeit der erstellten Anlagen kümmern wird ? zumindest stärker als bei einem nicht zurückzuzahlenden Zuschuss. Dies beschränkt die ?Fehlerquote? und Mitnahmeeffekte der Förderung.

Aber auch aus Sicht des Förderempfängers kann ein zinsverbilligter Kredit, obgleich mit einem geringeren Bruttosubventionswert ausgestattet, durchaus Vorteile gegenüber einem Zuschuss haben. Denn die Wirkung einer Förderung hängt auch davon ab, mit welcher Sicherheit ein Unternehmen mit der Gewährung von Fördermitteln rechnen kann und wie hoch der bürokratische Aufwand bei der Beantragung der Fördermittel ist. Da die Darlehensförderung sich in ohnehin notwendige Finanzierungsvorgänge einfügt und im Regelfall auch einen höheren Beitrag zur Gesamtfinanzierung leistet, ist der Aufwand für das mittelständische Unternehmen in diesem Fall gering.

Im Bereich der Beteiligungskapitalfinanzierung konkurrieren ebenfalls unterschiedliche Förderinstrumente miteinander. Auch hier ist es wichtig, dass auf Subsidiarität und eine marktkonforme Ausgestaltung der Fördermaßnahmen geachtet wird. So können beispielsweise ordnungspolitische Probleme und Marktverzerrungen vermieden werden, wenn es nicht zu direkten Beteiligungen von staatlichen Institutionen an kleinen und mittleren Unternehmen kommt.

Zu 2): Bei kleinen und mittleren Unternehmen und insbesondere bei Existenzgründern besteht erhöhter Beratungsbedarf. Hierfür wurde in Deutschland eine spezielle Informations- und Beratungsinfrastruktur aufgebaut. Diese Beratungstätigkeit nehmen in erster Linie Kammern und Verbände, das RKW, aber auch die beiden bundesweit tätigen Förderbanken (Deutsche Ausgleichsbank (DtA) und Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)) wahr. Das betriebswirtschaftliche Know-how in den kleinen und mittleren Unternehmen wird dadurch erhöht. Mittelständische Unternehmen werden so in die Lage versetzt, aus eigener Kraft die Herausforderung des Strukturwandels zu meistern. Erfolgt die Förderung in Form eines Zuschusses zu den Beratungskosten und ist das Unternehmen frei in der Wahl des Beraters, so ist diese Art der Förderung durchaus marktkonform und ordnungspolitisch vertretbar.

Zu 3): Die Förderung bei der Vermarktung von Produkten kleiner und mittlerer Unternehmen reicht von der Hilfestellung bei der Exportfinanzierung durch die staatliche Exportkreditversicherung (Hermes), der organisatorischen und finanziellen Unterstützung bei der Beteiligung an Auslandsmessen, die Unterstützung durch Außenhandelskammern, der Einrichtung von Deutschen Industrie- und Handelszentren (DIHZ) oder speziellen Gewerbeparks im Ausland bis hin zur Gewährung von zinsgünstigen Krediten für Investitionen (einschließlich Portfolio-Investitionen und Joint Ventures im Ausland.

5. Fazit

Die Darstellung des in Deutschland weitgehend verwirklichten Förderkonzeptes zeigt, dass es bei der Mittelstandspolitik nicht darum geht, kleine und mittlere Unternehmen per se zu fördern oder ein ?Reservat? für diese zu bilden. Nicht ?der? Mittelstand an sich ist förderungswürdig, sondern vielmehr die kleinen und mittleren Unternehmen, die für mehr Wettbewerb sorgen, die innovieren und die Arbeitsplätze schaffen. Es wäre Illusion zu glauben, dass alle mittelständische Unternehmen dies leisten könnten. Zu ?dem? Mittelstand gehört eben nicht nur das international erfolgreiche Maschinenbauunternehmen oder die innovative High-Tech-Firma, sondern auch eine Vielzahl von statisch geführten, ja ?schlafenden? Unternehmen.

In Deutschland konzentriert sich deshalb die Mittelstandsförderung auf die dynamischen, die investierenden Unternehmen. Sie treiben den Strukturwandel voran und sind notwendig für den Erhalt der Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaft.

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