Zertifikate

Zertifikate (Umweltlizenzen, Ökozertifikate, Umweltzertifikate, Ökolizenzen) gehören zu den ökonomischen Mitteln der Umweltpolitik und greifen mengenregulierend in die Marktprozesse ein:

Die Gesamtemissionsmenge eines bestimmten Schadstoffs für ein geeignet abgegrenztes System wird politisch - im Idealfall unter Beachtung ökologischer Kriterien, wie der Aufnahmekapazität der Umwelt für Schadstoffe - festgelegt. Es gibt damit eine Obergrenze für die Inanspruchnahme eines Umweltgutes. Die Nutzung soll gemäß Property-Rights-Ansatz über Märkte geregelt werden. Dazu werden die Nutzungsansprüche in Form von Zertifikaten (Umweltnutzungslizenzen) verbrieft, die dem Inhaber gestatten, eine auf dem Zertifikat notierte Menge an Emissionen im Rahmen der begrenzten Gesamtemissionsmenge in die Umwelt abzugeben. Der Staat als ?Eigentümer? der Umwelt vergibt Nutzungsrechte als Lizenz an die Marktteilnehmer; es findet also keine Privatisierung der Umweltgüter statt. Diese Lizenzen

sind frei handelbar. Jeder, der die Umwelt nutzen will, muß vorher im erforderlichen Umfang Lizenzen kaufen. Da die Nutzungsansprüche konkurrieren, wird sich auf dem Zertifikatemarkt (z. B. einer Börse) ein Preis einspielen, der unter der Bedingung eines funktionierenden Wettbewerbs allokationstheoretisch optimal ist. Es können einerseits bilaterale Verhandlungen auftreten, bei denen ein Unternehmen A dem Unternehmen B Lizenzen, und damit das Recht auf eine Umweltnutzung abkauft. Auch sind eher anonyme Marktprozesse wie bei einer Lizenzen-Börse möglich. Der Staat hat lediglich die Aufgabe, den institutionellen Rahmen zu setzen. Der Preisbildungs- und Allokationsprozeß bleibt den Märkten überlassen. Das führt dazu, daß der Umweltschutz zu volkswirtschaftlich minimalen Kosten hergestellt wird.

Technische Ausgestaltungsmöglichkeiten von Umweltnutzungszertifikaten

Der Ansatz ist im neoklassischen Weltbild zunächst (vgl. Fazit) bestechend und überzeugend, weist aber einige ausgestaltungsabhängige Probleme auf:

(a) Erstausgabe der Zertifikate

Zunächst muß eine Belastungsnorm, eine Obergrenze der Umweltnutzung festgesetzt werden; dann müssen die Nutzungslizenzen in sinnvoller Weise gestückelt werden (z. B. 10 kg SO2 pro Lizenz). Es tritt das Problem auf, wie die Lizenzen in den Umlauf gelangen:

Sieht man Bestands- und Vertrauensschutz vorrangig, so können die Lizenzen an die Altemittenten anteilmäßig und für diese unentgeltlich verteilt werden (Grandfathering). Erst anschließend setzt dann der Preisbildungsprozeß ein. So zu verfahren schafft jedoch eine Marktzutrittsbarriere (Diskriminierung von Neuemittenten).

Gibt man der Allokation eine hohe Priorität, so werden die Lizenzen versteigert: Den Zuschlag erhält, wer am meisten bietet, also offenbar die niedrigsten Grenzvermeidungskosten hat. Dadurch wäre von vornherein eine optimale Allokation gewährleistet. Allerdings gäbe es große Friktionen, da viele Altanbieter über Nacht zu Grenzanbietern würden und teilweise vom Markt verschwinden (Diskriminierung von Altemittenten).

Regionale Beschränkung des Handels Für die sensiblen Ökosysteme ist nicht nur die absolute Menge, sondern auch die räumliche und zeitliche Verteilung von Schadstoffen bedeutend. Da die Gefahr besteht, daß durch unkontrollierten Aufkauf sich Emissionszertifikate regional ballen und es dort zu massiven Grenzwertüberschreitungen kommt (sog. ?hot spots?), muß der Handel regional beschränkt werden. Ansonsten könnten z. B finanzkräftige Unternehmen in einer Region fast alle Lizenzen für einen Schadstoff aufkaufen; in einer anderen Region wäre wegen nicht greifbarer Zertifikate überhaupt keine industrielle Produktion in einigen Branchen möglich.

Befristung und Abwertung von Lizenzen

Für die zeitliche Gestaltung gibt es Alternativen:

Die Lizenzen können unbefristet sein.

Die Gültigkeitsdauer kann beschränkt sein (z. B. auf ein Jahr oder auf die Dauer des Abschreibungszeitraumes derjenigen Anlagen, für die die Lizenzen gekauft werden). Vorteilhaft an der Befristung ist, daß periodisch geringere Kosten anfallen und nicht einmalig sehr hohe Kosten. Nachteilig ist, daß bei zwischenzeitlich vorgenommenen Emissionsreduktionen die Lizenzen nur noch kurze Restlaufzeiten haben und deshalb schwer Abnehmer finden werden.

Die Zertifikate können zwar unbefristet gelten, aber jährlich abgewertet werden. Bietet der Staat neue Lizenzen in Höhe der Gesamtabwertung an (d. h. die Umweltqualität bleibt konstant), so muß jeder Emittent neue Lizenzen dazukaufen und es fließt Geld in die staatlichen Kassen. Andererseits bietet es sich umweltpolitisch an, keine neuen Zertifikate als Ersatz für die Abwertung herauszugeben, sondern durch automatische Abwertung die Umwelt zu verknappen, d. h. die zulässige Emissionsmenge zu reduzieren und den Lizenzpreis in die Höhe zu treiben.

Mißbrauch durch Spekulation und Marktmacht

Durch Hortung von Zertifikaten können wettbewerbsverzerrende Markteintrittsschranken aufgebaut werden. Ist der hortende Zertifikatseigentümer marktbeherrschend, so werden neue Konkurrenten gezwungen ?jeden? Preis für eine Lizenz zu zahlen, den der Lizenzinhaber fordert. Wie gravierend dieses Problem ist, hängt von der Lizenzmenge und vor allem von der Wettbewerbslage auf dem Markt ab (z. B. Anbieterzahl, Produktdifferenzierung, dominante Wettbewerbsparameter, Strategien etc.). Zeitliche Befristung entschärft das Problem, da das Horten uninteressant gemacht wird. Außerdem ist eine konsequente Wettbewerbspolitik gefordert. Weiterhin besteht die Gefahr der Spekulation. Denn die Zertifikate sind ein knappes, absolut nicht vermehrbares Gut. Finanzkräftige ?Spieler? können Zertifikate aufkaufen, ihren Preis hochtreiben und sie gewinnbringend abzustoßen. Durch Spekulation und die dadurch bewirkten unwägbaren Preisschwankungen werden direkt die Produktionsbedingungen beeinflußt, da es sich bei den Umweltnutzungsrechtsmärkten um Faktor-märkte handelt. Eine Befristung wäre hier keine Lösung, da auch mit Hilfe von Termingeschäften spekuliert werden kann.

Umweltpolitische Handhabbarkeit Bei der Zertifikatslösung wird das angestrebte Umweltqualitätsziel stets erreicht (von illegalen Handlungen abgesehen). Denn die absolute Emissionsmenge ist beschränkt. Die Steuerung erfolgt einerseits durch die Festlegung der Regionen, in denen freier Zertifikatshandel möglich ist. Das globale Steuerungsinstrument ist die Verknappung durch automatische Entwertung bzw. Befristung bzw. durch Aufkauf von Lizenzen durch den Staat. Auch andere Gruppen, z. B. Bürgerinitiativen, können die regionale Situation durch gezielten Ankauf von Emissionsrechten verbessern.

Problematisch ist die Kontrolle. Es muß jederzeit kontrolliert werden können, ob den tatsächlichen Emissionen eines Unternehmens eine entsprechende Menge an Lizenzen entspricht. Bei einem permanenten Handel ist nur noch schwer nachvollziehbar, ob zu jedem Zeitpunkt die Emissionsmenge durch Nutzungsrechte gedeckt war.

Besonders heikel ist auch die sog. ?exit option? (K. Popper), also die Möglichkeit, aus einem System auszusteigen, wenn dies sinnvoll oder geboten erscheint - eine wichtige Voraussetzung für die Evolutionsfähigkeit von Systemen. Erweist sich das Lizenzmodell als kaum praktikabel oder stellen sich nachträglich unvermutete Nachteile heraus, dann ist ein umweltpolitischer Strategie- und Instrumentenwechsel nur noch sehr schwer möglich. Das Lizenzmodell abzuschaffen käme einer Enteignung im großen Stil gleich. Aus Gründen des Bestandsschutzes, der Systemkonformität und der politischen Opportunität würde es dazu wohl kaum kommen.

Ökologische, ökonomische und politische Effizienz

(a) Ökologische Wirksamkeit

Beim Zertifikatsmodell steht infolge der quantitativen und qualitativen Festlegung der Gesamtmenge an Lizenzen durch den Träger der Umweltpolitik die durch den Einsatz dieses umweltpolitischen Instruments herbeigeführte Umweltqualität ex ante fest (Regionalisierung vorausgesetzt). Somit ist der an diesem Kriterium gemessene umweltpolitische Erfolg groß (vgl. jedoch Fazit). Alle genannten Probleme betreffen die Allokation von Zertifikaten, nicht aber die Gesamtmenge der Emisisonen. Abgaben (Steuern) dagegen als umweltpolitische Alternative lösen Anpassungshandlungen der Wirtschaftsakteure aus, die zu einer bestimmten, aber beim Start der Umweltpolitik unbekannten Umweltqualität als Folge der steuerlichen Belastung führen. Die ökologische Zielerreichung ist ein Erwartungsparameter.

(b) Ökonomische Effizienz

Der angestrebte und erreichte ökologische Standard wird zu minimalem volkswirtschaftlichen Kosten erreicht. Da die Lizenzpreise im Idealfall Knappheitspreise sind, ist die Allokation der absolut begrenzten Umweltgüter optimal. Die Freiheiten der Marktteilnehmer bleiben erhalten; Anbieter und Nachfrager entscheiden nach ihren jeweiligen Kostenrechnungen, ob Zertifikate gekauft oder die -Emissionen reduziert werden. Die Allokationswirkungen sind im Modell sogar noch besser als bei Abgaben, da keine öffentlichen Einnahmen anfallen, die dann ?allokationsverzerrend? in den Kreislauf fließen.

Anders als die Umweltqualität ist aber der Preis der Nutzungslizenzen eine Variable, über deren Entwicklung die Marktakteure Erwartungen bilden müssen, ein Erwartungsparameter. Das kann verschiedene Folgen haben. Beispielsweise könnte eine Unternehmung angesichts gerade niedriger Zertifikatspreise auf Umweltschutzinvestition verzichten. Steigen entgegen der Erwartung die Kurse, kommt das Unternehmen möglicherweise in Finanzierungsprobleme, da sowohl die Rückhaltetechnologie als auch die neu zu erwerbenden Lizenzen sehr teuer sind. Umweltschutzmaßnahmen werden in stärkerem Maße ein Risikofaktor.

Auch die dynamische Anreizwirkung ist gegeben: Such- und Entdeckungsprozesse bezüglich umweltfreundlicheren Verhaltens (z. B. integrierter Umweltschutz) werden induziert, in Abhängigkeit vom aktuellen und dem erwarteten Lizenzkurs. Die so verbesserte Umweltschutztechnologie führt zu einer geringeren Inanspruchnahme der Umwelt und so zu einer Entknappung bei den Zertifikaten (vorausgesetzt, die Zertifikate werden nicht automatisch abgewertet und nicht staatlich aufgekauft). Da hierdurch der Lizenzkurs sinkt, verringert sich auch die dynamische Anreizwirkung: Der Innovationsprozeß gräbt sich also selbst das Wasser ab.

Ein Vorzug ist zu erwähnen im Zusammenhang mit dem Wirtschaftswachstum: Wachstum bedeutet, daß die Ansprüche an die Umwelt steigen, dies führt automatisch zu einer Verknappung und so zur Preissteigerung auf den Zertifikatsmärkten, so daß Wachstum nur bei gleichzeitig verbessertem Umweltschutz möglich ist. Anders ausgedrückt: Es findet eine automatische Wachstumsbeschränkung statt.

(c) Politische Durchsetzbarkeit

Im Modell erscheint der Staat lediglich als Institutionengestalter. In der Praxis muß jedoch kontrolliert werden, ob eine Emission legal ist, d. h. auf Nutzungsrechten beruht. Auf Behörden kann also nicht verzichtet werden. Außerdem sind zahlreiche Maßnahmen notwendig, um das System praktikabel zu machen: regionale Beschränkungen, Maßnahmen gegen Mißbrauch, etc.

Kritiker weisen deshalb darauf hin, daß es sich hier ja gar nicht um ein lupenreines marktwirtschaftliche Instrument handele, sondern daß aufgrund der vielen Einschränkungen lediglich ?Markt gespielt? werde, da der administrative Aufwand erheblich sei. Das Argument der fehlenden ?exit option? ist ebenfalls gravierend. Politik muß die Möglichkeit haben zu lernen. Wenn das Instrument eine ordnungspolitische Einbahnstraße, d. h. kaum rückgängig zu machen ist, so ist das unter dem Lernaspekt bedenklich. Die politische Durchsetzbarkeit ist momentan gering. Das Instrument ist zwar in der Diskussion und wird von konservativ-liberaler Seite zunehmend mit positiven Äußerungen bedacht, der politische Wille ist jedoch nicht erkennbar. Weiterhin ist das Instrument nur schwer in das bisherige Politik- und Verwaltungssystem integrierbar, da es nicht an vorhandene Strukturen anknüpft.

Abgaben- und Zertifikatslösung im Vergleich:

Während bei Zertifikaten die Menge der Umweltnutzung feststeht und deren Preis ein Erwartungsparameter ist, ist es bei Abgaben umgekehrt.

Kombinierte Auflagen-Zertifikat-, Abgaben-Auflagen- oder Grenzwert-ZertifikatModelle sind denkbar und je nach Problemlage unterschiedlich technisch ausgestaltbar. Gefragt sind umweltpolitische Phantasie und Innovationsfreude.

Fazit:

Umweltzertifikate gelten in der Theorie oftmals als das marktwirtschaftlichste umweltpolitische Instrument. Dies hängt wahrscheinlich mit ihrer organisatorischen Nähe zur Wertpapier- oder Devisenbörse zusammen, die als der reale Markt gilt, der am ehesten dem traditionellen (und wettbewerbstheoretisch überkommenen) theoretischen Ideal des perfekten Markts gerecht wird. Tatsächlich ist der börsenmäßige Handel mit Umweltzertifikaten ordnungspolitisch zunächst unproblematisch. Die Bedenken setzen an anderen Punkten an: Die Ausgabe von Zertifikaten bedingt die exakte Festlegung von Verschmutzungsmengen. Dies kann sich jedoch angesichts der hochgradigen Komplexität von Ökosystemen als eine Anmaßung von Wissen erweisen. Zudem wird eine wichtige ökonomische Größe, nämlich die handelbare Gesamtmenge der marktlichen Ordnung - und damit dem Wettbewerb als Such- und Entdeckungsverfahren - entzogen und staatlich (zentral) geplant. Lediglich die Allokation der staatlich geplanten Gesamtmenge wird marktlich (über Preise) abgewickelt! Darüberhinaus werden aufwendige Kontrollen der Einhaltung der Zertifikatsmengen erforderlich, welche je nach Ausgestaltung die Eingriffsintensität in die Privatwirtschaft noch erhöhen können. Ein Fragezeichen ist außerdem hinsichtlich der Erstausgabe der Zertifikate zu setzen: Bei Abgabe gemäß der bisherigen Verschmutzungsanteile werden unökologische Unternehmen bevorteilt. Bei Versteigerung der Zertifikate haben finanzstarke Unternehmen (dies ist ein Vergangenheitswert) einen Vorteil. Neue Unternehmen sind jedenfalls benachteiligt. Auch die wettbewerblichen Konsequenzen sind bisher kaum abschätzbar:

Wird es möglich, durch bewußten Aufkauf von Zertifikaten Konkurrenten aus dem Markt zu drängen bzw. Marktzutrittsbarrieren zu errichten? Realistisch ist wohl zu erwarten, daß Zertifikate nicht auf einen Schlag in voller Höhe eingeführt werden (Angebotsschock), sondern, um eine Anpassung zu ermöglichen, periodisch (bspw. jährlich) abgewertet werden, bis die geplante Gesamtmenge erreicht ist. Hier kann Lobbyismus ansetzen und - möglicherweise sogar diskriminierend - die Abwertung (Mengenreduktion) verwässern. Das Eigeninteresse der Politik ist bei der dynamischen Zertifikatslösung (periodische Verringerung des Zertifikatswertes = Verschmutzungsmenge) geringer als bei der Steuerlösung (periodische Steigerung des Steuertarifs): Während eine Verwässerung der Steuerlösung Einnahmeausfälle für die Politik mit sich bringt, ?kostet? die Verwässerung der Zertifikatslösung die Politik nichts. Aus ordnungsökonomischer Sicht sind Umweltzertifikate nur scheinbar ordnungskonform. Die mit diesem Instrument verbundene staatliche Mengenplanung ist tatsächlich problematisch.

Weiterführende Literatur:

Bonus, H.: Vergleich von Abgaben und Zertifikaten, in: Mackscheidt, K. u. a.: Umweltpolitik mit hoheitlichen Zwangsabgaben? Berlin 1995; Michaelis, P.: Ökonomische Instrumente der Umweltpolitik. Eine anwendungsorientierte Einführung, Heidelberg u. a. 1996; Müller, U.: Umweltpolitik, in: Gablers Volkswirtschaftslexikon, Wiesbaden 1995; Wegner, G.: Wirtschaftspolitik zwischen Selbst- und Fremdsteuerung, Baden-Baden 1996.

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